Baukostenmanagement - Projektmanagement, Nachtragsmanagement

Uwe Besecke
Dipl. Bauingenieur + Wirtschaftsjurist LL.M
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Baukostenmanagement

Nachtragsmanagement

Kostenmanagement als Steuerungsmittel bei der Projektabwicklung
Kommentar von Dipl.Ing. U.Besecke LL.M  - u.a. Prüfer der öffentlichen Kommunalverwaltung

Auszüge aus der  Inhouseschulung "Nachtragsmanagement - Vermeidung von Kostenexplosionen"

Das Baukostenmanagement, auch Controlling genannt, schließt ein Nachtragsmanagement zur Steuerung der Baukosten im Projektverlauf mit ein. Es sind wichtige Punkte bei der Realisierung eines Bauvorhabens für jeden Auftraggeber. Stehen sich doch bei der Projektabwicklung möglicherweise  unterschiedliche Interessenlagen gegenüber.

Warum sollte aber ein Bauherr nun noch gesondert Mittel aufwenden um ein Kostenmanagement durchzuführen? Die Antwort ist relativ einfach. Um einer "Kostenexplosion" bei einer Baumaßnahme vorzubeugen.

Der Bundesrechnungshof hat das Problem der Kostensteigerungen für die öffentliche Bundesverwaltung im Straßenbau untersucht.
Die nachfolgende Abbildung soll die Problematik veranschaulichen:




Quelle: Bundesrechnungshof: Bemerkungen 2002 zur Haushalts- und    
           Wirtschaftsführung des Bundes: Kapitel 1210: Bearbeiten von Nachträgen und    
           Schlussrechnungen bei Baumaßnahmen an Bundesstraßen, S. 179

Quelle:
Landesrechnungshof Schleswig-Holstein
Kommunalbericht 2011
S. 89-90

Der Verfasser hat eigene wissenschaftliche Untersuchungen als Prüfer der öffentlichen Verwaltung bei Neubauvorhaben oder durchgreifenden Bauunterhaltungen auf Basis seiner geprüften Daten und Projekte vorgenommen.
Diese Untersuchungen betrafen die Jahre bis 2018 und veranschaulichen die Situation bei Baunachträgen in einer kreisfreien Stadt, wenn durch den Stadtvorstand die Einführung eines Nachtragsmanagement vollständig abgelehnt wird.
Von diesen gewonnenen Daten und Grundsätzen hat der Verfasser die 5-Punkte Methode zur Nachtragsprüfung entwickelt.

Zusammenfassung der Ergebnisse

(Diagramm und vertiefende Hinweise nur in Vortragsreihe)


Bei einem Auftragsvolumen von ca. 89 Mio € betrug das Nachtragsvolumen ca. 15 Mio €, Tendenz stark steigend !

Effektiv lag die Kostensteigerung bei den Baumaßnahmen bei ca. 4,8 Mio. €.


Einerseits werden Steuergeldverschwendungen wegen fehlendem Nachtragsmanagement verursacht was dann andererseits zu Steuererhöhungen bei der Grund- und Gewerbesteuer bei der geprüften Kommune führt.



Dabei waren wesentliche Kostenüberschreitungen nicht gerechtfertigt, da es sich bereits um vertraglich geschuldete Leistungen handelte. Vereinfacht ausgedrückt, die Bauunternehmen haben den Wettbewerbspreis durch Baunachträge aufgebessert.

Die Untersuchungen haben gezeigt, dass trotz erheblicher Unterschreitung der Auftragssummen bei den Schlussrechnungen es zu Kostensteigerungen gekommen ist. Klammert man mal aus, dass Nichtleistungen auch eine Vertragsabweichung darstellen, so führten andere, weitere Baunachträge zu den Kostensteigerungen. Zu den Nichtleistungen wird auch auf die Ausführungen auf einer weiteren Webseite der Homepage verwiesen.

Die Unsitte vieler Planer, mit einer unsachgemäßen Mengen- und Leistungsermittlung im Leistungsverzeichnis ihre überhöhte Kostenberechnung (Honorargrundlage) zu rechtfertigen wird gleichzeitig gepaart mit der Argumentation der politischen Entscheidungsträgern, es wurde gespart, weil die Schlussrechnungen niedriger sind als das Auftragsvolumen. Bei Prüfungen im Tiefbaubereich wurde festgestellt, dass jede geprüfte Kostenberechnung um ca. 30% überhöht war. Überhöht waren nicht nur die angesetzten Mengen sondern auch die marktüblichen regionalen Preise.

Weiter wurde auch festgestellt, dass von den Leistungsverzeichnisserstellern bewusst Scheinpositionen und Nullpositionen aufgenommen werden um später Planungsmängel besser verstecken zu können. Es wird dann argumentiert, dass man ja die Auftragssummen nicht überschritten hat und "alle sollten doch zufrieden sein". Hier ist der Nährboden für Korruption gelegt. Gerade erst dann, wenn bei Prüfungen festgestellt wird, dass es keine Trennung von Abrechnung und Beauftragung gibt. Ausgehend von diesen Feststellungen haben wir gezielt eine Schulungsprogramm zur "Korruptionsprävention durch die Methoden des Nachtragsprüfung" ausgearbeitet.
Die Auftraggeber sollten sich aber nichts vor machen. Die Leistung der Planer sind, unter Beachtung gewisser zulässiger Toleranzen, mangelhaft und die vermeindliche Unterschreitung der Auftragssummen stellt sich in Wirklichkeit als Kostensteigerung heraus. Denn bei richtiger Ausschreibung und Mengenermittlung wären die Auftragssummen niedriger gewesen und die Kostensteigerungen durch Baunachträge deutlicher hervorgetreten.



Auf Grund unserer eigenen Studien empfehlen wir den öffentlichen Verwaltungen unsere Inhouse-Schulungen zur Thematik
der Haftung der beauftragten Architekten/Ingenieure.

Allerdings wurde bei externen Prüfungen in der öffentlichen Verwaltung auch festgestellt, dass in vielen Fällen Auftraggeber selber Änderungen vorgenommen haben, was zu Umplanungen führt und letztendlich zu Baunachträgen und Kostensteigerungen. In diesen Fällen kann man den Planern nur raten, die Wiederholung von Grundleistungen beim Honorar geltend zu machen. Aber auch hier gibt es ein aber. Dem Planer tritt eine Hinweis- und Beratungspflicht gegenüber seinem Auftraggeber als Erfüllungsgehilfen. Möchte ein Auftraggeber Leistungen nach Vertragsschluss ändern, so muss der Planer auf die möglichen Mehrkosten hinweisen.

Zur Vergütung der Architekten bei Baunachträgen bieten wir eine Inhouse-Schulung an.

Die Baunachträge und die Kostensteigerungen wurden im Wesentlichen verursacht:
- mangelhafte Bauplanungs- und Ausschreibungsleistung der externen Ingenieure und Architekten
- Gewinnoptimierung der Auftragnehmer (Sprüche wie "nicht im LV beinhaltet" oder Verweis auf die VOB/C mit "Erschwernisse")
- Änderungen der Auftraggeber nach Auftragserteilung
- produktspezifische Leistungspositionen mit Markenprodukten und die Verhinderung von preisgünstigeren Alternativprodukten
- Einengung des Wettbewerbprinzips durch Bevorzugung ortsansässiger Firmen durch beschränkte Ausschreibungsverfahren
- fehlende Arbeitsvorbereitungen und Absprachen der einzelnen beteiligten Fachbereichen
- unzureichende Koordination und Management der Projektbeteiligten
- fehlende fachliche Beurteilung der Baunachträge („Geld ist immer vorhanden“, "Zahlung bringt Frieden")
- persönliche Befindlichkeiten der Projektbeteiligten
- Verletzung des 4-Augen-Prinzips, Bereicherung und Korruption, Schein- und Nullpositionen in Leistungsverzeichnissen
- politische Entscheidungen durch Unwissenheit der Entscheidungsträger

Gerade politische Entscheidungsträger können einem wirksamen Baukostenmanagement von Steuergeldern entgegen wirken. Sei es, dass gesetzliche Kontrollgremien einfach ausgeschaltet werden, die notwendige Transparenz in Ausschüssen nicht hergestellt oder den eigenen Prüfungsinstanzen die Prüfungen wesentlich erschwert werden. Das oberste Ziel ist dann nicht das Kostenbewußtsein bei den Steuergeldern sondern ein Objekt zu einem bestimmten politischen Anlass medienwirksam zu übergeben oder die Verwirklichung der eigenen politischen Visionen ("Denkmäler"), egal was es kostet.

Wie sorglos politische Entscheidungsträger mit Steuergeldern umgehen soll folgendes Beispiel verdeutlichen.
Eine Stadtverwaltung macht jedes Jahr Millionenbeträge an Verlusten und muss dafür Kassen- und Investitionskredite mit entsprechenden Zinsen aufnehmen. Gleichzeitig werden aber Baufirmen zinslose Darlehen gewährt, obwohl die Verwaltungsvorschriften dies für unzulässig halten.
Fehlende Personalknappheit oder Firmenpleiten sind nur ein kleiner Teil der Wahrheit, die andere Seite ist, dass aus politischen Gründen ein funktionierendes Nachtragsmanagement vollständig abgelehnt wird.

Hier zwei Beispiele:



In diesen Fällen ist den politischen Entscheidungsträgern ein Baukostenmanagement nicht vermittelbar. Es läuft ins Leere und Kostensteigerungen werden mit der Eigendynamik der Baumaßnahme begründet.
Unsere Studie in einer öffentlichen Verwaltung hat aufgezeigt, dass selbst erhebliche Kostensteigerungen von über 30% bei Großprojekten nicht zum Anlass genommen werden um Veränderungen in den Abläufen vorzunehmen.
Hinweise der Aufsichtsbehörden wie "Gefährdung des Gemeinwohls" oder die "Verlagerung der Schulden auf nachfolgende Generationen" führen nicht zum Umdenken bei den gewählten Politikern.
Dabei können gerade durch ein Baukostenmanagement erhebliche Finanzmittel gespart werden. Ein Anfang wäre auch, die eigenen Mitarbeiter erst einmal zu schulen und Abläufe/Regelungen in den Verwaltungen zu verankern.

Oft bestehen veraltete Dienstanweisungen, so dass den Angestellten eine einheitliche effektive Leistung erschwert wird. Das 4-Augen-Prinzip ist den politischen Führungskräften fremd.
So wurde in einer Dienstanweisung zur Auftragsvergabe bewusst die VV  "Korruptionsprävention in der öffentlichen Verwaltung RLP" gestrichen und den städtischen Prüfern die Kontrollmöglichkeiten erheblich erschwert.

Festgestellt werden kann aber auch, dass die Führungskräfte die Verantwortung auf die untere Ebene der Sachbearbeiter delegieren um damit die Verantwortung für Kostenüberschreitungen auf die Sachbearbeiter "abzuschieben".
Bei Prüfungen in der öffentlichen Verwaltung wurde auch festgestellt, dass Führungskräfte zwar strenge Dienstanweisung verfügen aber gleichzeitig mündlich verlauten, dass die Sachbearbeiterebene die Dienstanweisung nicht einhalten braucht bzw. die Einhaltung nicht überwacht.

Wie abhängig ein effektives Management von der Persönlichkeit des politischen Entscheidungsträgers ist, zeigen aber auch positive Verwaltungsbeispiele, wo klare und übersichtliche Regelungen hinsichtlich der Baukosten und Bauvergaben bestehen.
Dort wo ein Kostenbewußtsein gegenüber Steuergeldern vorliegt, wird man ein effizientes Kostenmanagement vor finden.

Vertragsänderungen und damit verbundene Baunachträge sind keine außergewöhnlichen Erscheinungsformen. So lange wie gebaut wird, wird es auch Baunachträge geben.
Jeder private Auftraggeber ist frei in seinen Willenserklärungen, solange er die entsprechende Vergütung  gewährleisten kann.
Werden jedoch Steuergelder der Gemeinschaft eingesetzt, sollte ein ausgeprägtes Kostenbewusstsein entwickelt werden.  
Je pragmatischer ein Entscheidungsträger ist, je weniger wird ein Management vorhanden sein.

Nähere Ausführungen in der  Schulungsreihe "Nachtragsmanagement - Vermeidung von Kostenexplosionen"

  
(Anmerkung: Der Kommentar ist eine persönliche Ansicht des Verfassers und stellt keine bautechnische oder juristische Beratung dar)
Unser Verstand lernt, dass es oft besser wäre, die Klappe zu halten, weil es Vorteile bringe, sich anzupassen und mit der Herde mitzulaufen. Diese Vorteile sind Schein-Vorteile, die wir später bereuen. Sich selbst zu belügen und gegen die Wahrheit seines Herzens zu leben, macht unfrei. Wenn du den Mut hast zur Wahrhaftigkeit dir selbst und anderen gegenüber, entscheidest du dich zugleich für Freiheit, Freude und Lebensglück.
(Robert Betz - Gedanken für den Tag)
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Gruppe "Schulung Nachtragsmanagment"
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